Una primera evaluación del Programa “Formalizar para Sustituir”

Descripción del problema

 El desarrollo rural presenta importantes desafíos en Colombia. Por un lado, las características de la tenencia de la tierra materializadas en el bajo acceso y en la alta informalidad y concentración. Por otro lado, la expansión de cultivos ilícitos impulsados por la falta de presencia estatal y por la constante presión de grupos armados al margen de la ley. Estos problemas ponen en discusión la importancia de programas y de políticas públicas que afecten de manera integrada ambos desafíos.

En 2016 la Agencia Nacional de Tierras (ANT), junto con el apoyo de la Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Crimen (UNODC), creó el programa “Formalizar para Sustituir” con el objetivo de disminuir la informalidad en la tenencia de la tierra en las zonas de cultivos ilícitos. El programa realizó unas encuestas base para caracterizar a los posibles beneficiarios del programa en los 30 municipios en donde se focalizó el programa.

Cruzando la información y explotando la variación temporal y espacial de las encuestas de caracterización de los potenciales beneficiarios con la información sobre los reales beneficiarios del programa en los registros notariales se busca una primera aproximación de las dinámicas de los hogares que fueron beneficiarios. Adicionalmente, cruzando la información georeferenciada se puede establecer una primera evaluación sobre la sustitución de cultivos ilícitos de los hogares beneficiados una vez accedieron al título de formalización de su predio.

Objetivo

Estimar un efecto preliminar del programa “Fortalecer para Sustituir” sobre la sustitución de cultivos de coca.

Metodología

Antes de iniciar la implementación del programa “Formalizar para Sustituir”, la Agencia Nacional Tierras (ANT), a través de UNODC, encuestó a cerca de 10.500 familias que fueron priorizadas como potenciales beneficiarios por la Organización de las Naciones Unidas. Las familias se escogieron siguiendo unos criterios y focalizados en cerca de 30 municipios PDET. Dentro de los criterios para priorización se encuentran que: 1. El hogar debían estar vinculadas a alguno de los programas de sustitución de cultivos ilícitos que fueron implementados antes del PNIS1; ser familias que querían abandonar los cultivos ilícitos; o ser familias que vivían en zonas con presencia de cultivos ilícitos y que se encontraban en riesgo de sembrar cultivos ilícitos.

Cada encuesta contiene información detallada sobre las características socioeconómicas de los integrantes del hogar, la participación en otros programas, las características del predio, el capital social. Adicionalmente, se encuentra información georeferenciada sobre la ubicación geográfica del predio.

Una vez se caracterizaron estas cerca de 10.500 familias, la ANT inició el programa “Formalizar para Sustituir” en septiembre de 2016. Entre esa fecha y agosto del año 2018, la agencia había adelantado, de una manera continua, la entrega de títulos a la mitad de las familias encuestadas.

La agencia y UNODC guarda los procesos y los registros de las familias que se beneficiaron del programa y recibieron su título durante este período. Dentro de la información encontrada en estos registros se encuentra la fecha de titulación y las rutas de formalización, entre otros. Estas rutas también se pueden explotar cuantitativamente.

Un primer paso metodológico es cruzar la información de las encuestas base que realizó UNODC con la información registrada de las familias que se beneficiaron del programa, para entender las características sociales, económicas, geográficas y jurídicas de las familias que fueron beneficiadas y compararlas con las que no lo fueron.

El siguiente paso es cruzar esta información con las hectáreas sembradas de cultivos ilícitos antes de que fueran beneficiarios del programa y compararlos con la información después de recibir la formalización del predio. Para realizar esto, se va a cruzar la capa de predios titulado, explotando la variación temporal y espacial del programa, con la capa de cultivos ilícitos capturado a través del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos (SIMCI). Este cruce permitirá obtener el número de hectáreas sembradas con cultivos ilícitos en cada predio.

La información recolectada por SIMCI contiene información del número de hectáreas sembradas con cultivos ilícitos por cada grilla de 1 kilómetro por 1 kilómetro. Esta información está disponible para toda Colombia desde el año 1999 y es recolectada anualmente por el proyecto SIMCI II de la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (UNODC).

Finalmente, para hacer una primera aproximación del efecto del programa “Formalizar para Sustituir” sobre el área sembrada en cultivos ilícitos, se va a explotar la variación en la fecha de titulación de los predios. Se considera una primera aproximación porque se basa del fuerte supuesto de que la fecha en la que se hace entrega del título de propiedad a cada familia podría no estar asociada a características invariantes de las familias. El modelo de regresión a estimar es:

donde y es una el número de hectáreas sembradas con cultivos ilícitos en el predio de la familia i durante el año t, D es una variable dicótoma que toma el valor de 1 desde el año t en que el predio de la familia se formalizó y 0 de lo contrario. Se incluirán efectos fijos de familia y de año y se clusterizan los errores a nivel de familia.

Una segunda parte del proyecto que se pretende impulsar una vez se haya hecho esta primera aproximación es la implementación de algún tipo de intervención que facilite estimar el efecto causal del programa y así explotar la información que se tiene de línea base. Idealmente, se quisiera recolectar más fondos para realizar trabajo de campo directo con las familias beneficiadas.

Grupo Investigador

• María del Pilar López Uribe, profesora Asistente. Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.
• Hernando Zuleta, profesor titular y director del CEDE. Universidad de los Andes.
• Juan Carlos Muñoz, profesor asistente e investigador. Universidad Eafit.
• Miguel Samper Strouss, consultor externo.
• Eduard Martínez, estudiante doctoral y asistente de investigación.